結合我們的調研，目前城投企業的土地開發業務主要包含兩類：一類是城投企業通過規范方式（市場化或政府劃撥）獲取土地使用權，并依據規劃進行后續開發建設；一類是城投企業接受地方政府（土地儲備機構）委托的方式進行土地整理等開發業務。

        其中，第一類業務主要關注土地使用權的取得方式是否合規，后續開發多為房地產開發等經營性業務；第二類業務是城投企業開展最廣泛的業務，即接受委托開展儲備土地的征拆或一級開發階段的平整等業務。

        本篇研究針對上述兩類業務，重點解析城投企業取得國有土地使用權的規范方式，以及委托代建模式下城投企業土地開發業務的業務處理模式。

        一、城投企業獲得土地使用權的規范方式

        分稅制改革后中央和地方的財權、事權不匹配，導致地方政府的投融資存在較大資金缺口，為彌補這一部分資金缺口，城投企業應運而生。根據國發〔2010〕19號，地方政府融資平臺指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

        多數城投企業是地方政府以少量財政撥款配比較大規模土地資產注入的方式成立的，因此在成立之初其賬面即擁有較大規模土地資產。在發展之初城投企業和地方土地儲備機構的職能劃分不明確，城投企業實際承擔了土地儲備的職能，并以儲備土地抵押等方式向銀行等金融機構融資，或土地儲備機構將融資資金以各種名義轉移至城投企業。

        2010年以來，監管機構集中出臺多項政策法規，厘清城投企業和土地儲備機構的關系，禁止城投企業從事土地儲備工作，不斷規范城投企業獲取土地的方式。目前，城投企業獲得國有土地使用權的兩種規范方式為：一是對于經營性的商業、住宅、工業和綜合用地等建設用地，城投企業必須通過市場化方式有償取得，并及時、足額繳納土地出讓金。二是對于不以盈利為目的或非盈利性的公租房、保障房和城市基礎設施用地等用地，以及國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，城投企業可以通過政府劃撥方式無償獲得土地使用權，但前提是必須經過有關部門依法批準并嚴格將土地用于指定用途。

        （一）以市場化方式有償獲得土地使用權

        土地出讓是土地供應的一種方式，是指對納入土地儲備系統的土地，由土地儲備機構根據客觀需要和土地供應計劃，向市場供應土地的行為。目前土地使用權的出讓主要包括兩種方式：一種是以不公開方式所進行的協議出讓；另一種是以公開方式進行的招標、拍賣或掛牌交易。其中，公開出讓方式主要包括招標出讓、拍賣出讓和掛牌出讓（簡稱“招拍掛”）。《土地法》及國土資源部相關的部門規章規定，對于經營性用地必須通過招標、拍賣或掛牌等方式向社會公開出讓國有土地。同時，嚴格限制協議用地范圍，確實不用采用“招拍掛”方式的才采用協議方式。以市場化方式取得土地使用權多見于城投企業的經營性項目。此種方式下，城投企業作為市場主體參與國有土地使用權的流轉，即城投企業依據市、縣人民政府土地行政主管部門發布的公告，參加國有土地使用權投標、競買或協議出讓，繳納土地出讓金后獲得土地使用權，計入“存貨”或“無形資產”科目。城投企業獲取土地使用權后，依據規劃開展后續經營性開發，土地出讓金計入相關項目總投資。

        （二）以劃撥方式獲得土地使用權

        根據《土地管理法》第五十四條規定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城市基礎設施用地和公益事業用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（4）法律、行政法規規定的其他用地。依據《土地管理法》及《城市房地產管理法》的有關規定，劃撥地主要以無償方式取得，有償劃撥也只需支付少量的土地補償費和安置補助費，這些費用遠比土地使用權出讓金少。《城市房地產管理法》第22條2款規定，以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制。同時，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第44條規定：“劃撥土地使用權，除本條例第45條規定[1]的情況外，不得轉讓、出租、抵押。”

        [1]第45條規定：“符合下列條件的，經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門的批準，其劃撥土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權可以轉讓、出租、抵押。（1）土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人；（2）領有國有土地使用證；（3）具有地上建筑物、其他附著物的產權證明；（4）依照本條例第二章的規定簽訂土地使用權出讓合同，向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金。

        以劃撥方式取得土地使用權的使用者通常是國家機關、軍隊、人民團體以及由國家財政部門撥付事業經費的單位等。將國有土地使用權無償劃撥上述單位使用，其目的是為了實現社會公益事業的需要，具有社會公益性。城投企業作為由地方政府出資成立并承擔城市基礎設施建設投融資職能的地方國有企業，在發展過程中亦通過劃撥方式獲取了較大規模的土地使用權。目前城投企業的存量的劃撥土地使用權主要包括政府歷史注入的劃撥土地和業務發展新增的劃撥用地。

        歷史注入的劃撥土地方面，在前期地方政府向城投企業以劃撥的名義注入大量的土地，劃撥地原則上不能用于抵押貸款，若城投企業要將該土地用于建設或轉讓，必須按照規定補繳足額的土地出讓金，將土地使用權類型由“劃撥”更改為“出讓”。新增劃撥土地方面，按照《土地管理法》、《劃撥用地名錄》、《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》等文件要求，以劃撥方式獲得土地的，必須經過有關部門依法批準并嚴格用于指定用途，劃撥地主要用于道路、水利等基礎設施和公租房、保障房等公益性事業。會計處理方面，城投企業獲得政府注入劃撥性質的土地時，通常借方計“存貨”或者“投資性房地產”科目，貸方計“資本公積”科目。

        需要注意的是，城投企業賬面存在的劃撥地，若抵押需要經過嚴格的審批流程，且劃撥用地變現可能會出現因土地性質或流程復雜導致折價的情況，因此在評估劃撥地資產質量時，要考慮劃撥地的實際可變現價值，關注劃撥地入賬價值是否存在高估；若涉及劃撥地使用權轉讓，則需變更土地使用權類型并補繳土地出讓金后方可進行，同時需關注城投企業的現金流情況，判斷土地出讓金的繳納是否會影響企業的資金周轉等。

        二、城投企業土地開發業務解析

        土地儲備的基本流程包括土地收購、土地儲存和上市流轉。城投企業土地開發業務主要為城投企業受各地土地儲備機構委托，進行土地的前期開發整理工作，是土地儲備環鏈中最重要的一環。因此，在解析城投企業土地開發業務之前，我們需要分析一下土地儲備相關內容。

        《土地儲備管理辦法》明確土地儲備的含義為：市、縣級人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。具體流程包括制定儲備計劃、確定入庫儲備標準、前期開發、管護與供應。

圖1：土地業務的基本流程

        土地儲備是土地收購、土地儲存和土地出讓的全過程，指土地儲備機構根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和經濟發展的客觀需要，對收購和收回的土地進行初步開發，將“生地”變為“熟地”后，將其納入土地儲備庫，以備供地之需的行為。目的在于調控城市建設用地的需求，建立“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個水龍頭放水”的土地統一供應機制，實現政府對一級土地市場的絕對控制，杜絕多頭供地局面的出現。

        土地收購是指各地土地儲備機構按照城市政府授權或者經人大通過的土地儲備計劃，依照或遵照有關章程，通過征用、收回、置換或整理等方式，實現土地使用權由集體或其他土地使用者手中向政府集中。根據《土地儲備管理辦法》可以納入土地儲備范圍的土地包括：（1）依法收回的國有土地；（2）收購的土地；（3）行使優先購買權取得的土地；（4）已辦理農用地專用、土地征收批準手續的土地；（5）其他依法取得的土地。

        土地前期開發是土地儲備環鏈中最重要的一環，期間需要較大規模的資金投入，是土地資產價值顯現和提升的核心環節。根據《關于加強土地儲備與融資管理的通知》，進行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，應通過公開招標方式選擇工程設計、施工和監理等單位，不得通過下設機構進行工程建設。由于各地土地儲備機構通常為縣級（含）以上人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位，不具備土地整理開發相關資質，因此多通過委托代建方式推進土地一級開發，城投企業是最主要的受托方。即在土地儲備過程中土地儲備機構與城投企業構建委托代理關系，在土地收購階段涉及到的拆遷安置補償，或者在土地一級開發階段相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設，地方土地儲備機構委托城投企業負責。

        （一）土地開發業務的主要內容和流程

        城投企業承擔的土地開發業務主要為接受政府或其授權方委托，對地塊內的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎設施建設，并進行土地平整，滿足必要的“通平”要求，使土地達到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”、“九通一平[2]”的建設條件或出讓條件。

        “一平”為土地自然地貌平整，“九通”為通市政道路、雨水、污水、自來水、天然氣、電力、電信、熱力及有線電視管線。

        一般來講，土地一級開發的建設流程包括：土地一級開發計劃（包括調研、規劃意見以及城市規劃和土地控制性規劃的落實）——征地拆遷（主要涉及征拆方案協商、拆遷推進、拆遷補償等）——土地平整——土地驗收——土儲中心收回土地——上市“招拍掛”（根據當年土地出讓指標）——出讓土地及土地出讓金的回收。

        在土地一級開發的流程中，土地的原始權屬在征地拆遷過程中注銷，又在平整、驗收后重新獲得新的權證（土地證），并通過二級出讓完成權屬的轉讓。如果原始土地為農用地，還需要符合國家農用地征收的相關要求，取得新增建設用地指標，若原始土地與最終出讓土地性質不同也需要進行性質變更，如“工業用地”轉為“商住用地”。

        （二）城投企業土地開發業務模式

        土地前期開發的征地拆遷、土地平整環節需要大量的資金投入，2013年之前，城投企業承擔了主要的融資職能，2014年以來城投企業土地儲備融資職能逐步弱化，土地儲備資金主要通過地方政府專項債券來籌措資金。在此背景下，城投企業土地開發的業務模式主要分為以下三種。

        1、傳統模式

        城投企業與政府簽署土地開發協議，負責征地拆遷以及補償款的支付（包括拆遷補償款、工程施工款、資金成本和相關稅費）、土地性質變更稅費等支出。平整后的土地達到上市的標準和要求后，由土儲中心掛牌出讓，出讓完成后，政府將扣除相關稅費后的土地出讓收益全額返還至城投企業。該模式是《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）頒布前，城投企業從事土地開發業務的主要模式，但該模式下城投企業仍承擔一定的融資職能，且土地出讓收益全額返還屬于政策限制的范圍，所以目前上述模式僅部分歷史遺留項目仍在使用。

        2、政府采購模式

        財綜〔2016〕4號文明確：每個縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投企業等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。也即土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務可采用政府購買服務模式，購買主體是國土資源部門。道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設可采用政府采購模式，采購主體是土地儲備機構。2017年6月，財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），嚴禁將“儲備土地前期開發”作為政府購買服務項目，限制地方政府以政府購買服務的名義違法違規融資，進一步規范土地儲備前期開發的資金來源。因此，城投企業通過政府購買服務模式開展土地開發業務也僅是曇花一現，目前僅存少量未完工項目。

        3、委托代建模式

        目前城投企業普遍采用的模式為，土地儲備機構作為實施主體，負責土地儲備，通過簽署委托協議的方式委托城投企業負責具體工作，主要包括制定計劃、實施土地前期開發等。在該模式下，城投企業不承擔融資職能，業務委托方按照工程進度進行資金撥付，城投企業按照一定比例收取委托代建費用。在實際情況中，受房地產調控政策影響，各地土地出讓情況存在波動和不確定性，城投企業土地開發業務的資金撥付普遍存在滯后的情況。

        不同區域城投企業在會計做賬上可能存在一定的差異，部分企業會涉及到其他應收賬款、資本公積等會計科目。

        三、城投企業土地開發業務的風險關注 

        目前城投企業土地開發業務的資金平衡方式較明確，但由于土地開發投資與出讓存在的時間差，因此，土地開發業務存在一定的資金期限錯配風險。主要的風險點一是業務開展是否規范，委托方是否嚴格按照委托代建協議約定，按時足額支付土地開發款項，二是區域已開發的土地能否及時出讓，實現土地開發的良性滾動，并為區域內的基礎設施建設提供相對持續而穩定的資金來源。影響城投企業土地開發業務資金按時足額結算的不利因素有：

        區域房地產市場庫存高企、房價呈下跌狀態。在此情況下，地方政府為穩定區域房地產市場價格，通常會放緩區域土地供應，推遲地塊上市流轉

        存量土地開發的規模過大，沒有考慮到市場的消化能力。部分城投企業所處區域可出讓土地規模較大，超過區域經濟發展對新增建設用地的需求，未來土地出讓存在較大不確定性，加劇區域城投企業資金周轉和付息壓力。

        開發的土地拆遷成本過高。這種情況主要出現在舊城區的地塊，相關地塊征收補償成本較高，而區域內土地整體增值速度較慢，土地開發業務難以收回成本。

        開發地塊位于經濟發展尚不明確的園區或城市邊緣。這種情況下，土地出讓進度受周邊相關配套設施建設和招商引資的進度等影響較大，若招商不及預期，地塊將難以出讓。

        城投企業土地開發業務資金受擠壓，業務經營風險加大。2017年5月財預〔2017〕50號要求“不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”；2020年9月中辦、國辦《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》明確，從“十四五”第一年開始，各省（自治區、直轄市）分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例；到“十四五”期末，以省（自治區、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。受上述政策影響，未來城投企業從政府土地出讓收入中獲取的資金將面臨一定程度的壓縮。

        在考察城投企業土地開發業務對其信用品質的影響時主要需要從以下幾方面進行關注，對于已完成的土地項目關注：整治成本、出讓計劃、權證辦理情況、出讓進度、回款情況及出讓收入返還比例。對于開發中的土地項目關注：土地使用權性質、位置及權屬情況、當前區域土地及房地產市場情況、土地整治成本、可整治土地面積、可出讓土地面積、計劃總投資及未來剩余投資等。

        通過上述方面可以對城投企業土地開發業務的資金壓力及未來平衡進行判斷。在實際業務操作中，大部分的城投企業在土地開發業務中存在不同程度的資金墊付，對于城投企業來說，從事土地開發業務最大的風險即長期墊資風險，資金的回收嚴重依賴于已開發土地的出讓，而土地的變現難易又取決于當地土地市場的景氣度。